پيام شمارة 326
ياران همراه!
آيا آنچه تا كنون به نام "خصوصيسازي" در اقتصاد ايران صورت پذيرفته و قرار است در "دولت نهم" مراحل تكميلي خود را طي كند، با موازين علمي و تجربة كشورهاي موفق منطبق بوده است؟ آيا بر اقداماتي كه دولت نهم براي واگذاري انجام ميدهد، ميشود نام خصوصيسازي گذاشت؟ مطالعات نظري و مشاهدات كاربردي، خلاف آنرا نشان ميدهند. مهمترين اقدامي كه دولت نهم براي واگذاري صورت داده، انتشار "سهام عدالت" و خصوصيسازيهاي اجباري يا نيمه اجباري (براي مثال واگذاري بخشي از سهام شركت مخابرات از طريق قبض تلفن!) و اخيراً، خبر ايجاد كنسرسيومهاي بزرگ خصوصي! (كه اين مورد بايد بهطور جداگانه بررسي شود)، است كه اين موارد به دلايل نظري و مشاهدات كاربردي كه ذكر خواهند شد، نميتوانند بيانگر خصوصيسازي در اقتصاد باشند.
كشورهای درحال توسعه در دهة 1980میلادی، با بحرانهای مالی و مالية شدیدی روبهرو شدند كه سبب محدودیتهای قابلتوجهی بر ظرفیت دولتها برای سرمایهگذاری در شرکتهای دولتی شد. این پدیده، اثرهای منفی در سطح اقتصاد كلان کشورها برجاگذاشت كه نتیجة آن، چرخش وضعیت شركتها در بخشهای خصوصی و دولتی بود. اغلب مشاهده میشد که تغییرات سیاستی در کشورهای درحال توسعه، در حیطة برنامههای تنظیمات ساختاری صورت میگرفتند كه همین امر، خصوصیسازی سریع را مورد تأكید قرار میداد، اما از آنجايي كه برخي از دولتها به دلايل مختلف ازجمله دلايل ايدئولوژيكي تمايل به خصوصيسازي نداشتند، دنبال راهحلهاي سريع و عامهپسندي بودند كه از يكطرف مشكلات درآمدي خود را پاسخگو باشند و ازطرفي نشان دهند كه با فرآيند خصوصيسازي سازگارند. سهيمكردن اجباري و نيمه اجباري مردم از طريق فروش سهام برخي از شركتهاي دولتي و انتشار "كوپن" يا Voucher از آن جملهاند. البته باید توجه داشت که این روند در صورت لزوم به منزلة خصوصیسازی كارا که وضعیت تعادلی را در اقتصاد ایجاد كند، نبود. شرایطی که طی سالهای پیشین در این قبيل کشورها حاکم بود، تصور رسیدن به كارایی مطلوب و دستیافتن به تعادل اقتصادی برای دولتها را نسبت به چیره شدن به منابع محدود، از اهمیت كمتری برخوردار میکرد. نتایج بررسیهای کاربردی نشان میدادند در صورتیكه وزن سرمایهگذاری از بخش دولتی به سوی بخش خصوصی تغییر مییافت، برای كشورهایی كه در آنها شركتهای دولتی مانعی جدی و اساسی بر روی توازن پولی و مالی محسوب میشدند، نتیجة خصوصیسازی میتوانست مثبت باشد، اما روشهاي خصوصيسازياي كه از طرف آنها صورت ميگرفت، حداكثر ميتوانست بخشي از كسري بودجه بالا را تأمين مالي كند. واضح است كه برای افزايش كارایی در اقتصاد، باید کارائی عوامل تولید، از جمله نیروی كار و سرمایه افزایش یابند، اما روشهاي ناكارآمد ازجمله انتشار كوپن يا آنچه امروزه بهنام "سهام عدالت" در اقتصاد ايران مشهور شده است، نميتوانست كارايي در اقتصاد را افزايش دهد. شواهد بويژه در كشورهاي اروپاي شرقي نشان میدهند که اتخاذ چنين رويهاي نتوانست بر بهبود کیفی بلندمدت نیروی كار، چه قبل و یا بعد از انتشار سهام، اثر مثبت گذاشته و تصویر واضحی از تغییرات کیفی در اقتصاد پس از تغییر مالكیت، ارائه دهد.
در حاليكه پژوهشهای کاربردی نشان دادهاند که خصوصیسازی ميتواند نقدینگی موجود در اقتصاد را به جریان انداخته، کارایی نیروی كار را فزونی بخشد، اما انتشار سهام (عدالت) و واگذاري آنها به عموم مردمي كه از صنعت مربوطه كوچكترين اطلاعي ندارند، نهتنها به كارايي عوامل توليد نميانجامد، بلكه به رانتهاي فراوان در اقتصاد منجر ميشود. بهعلاوه، از اواخر دهة 1980، كشورهای در حال توسعه بويژه اقتصادهاي درحال انتقال، با تغییرات وسیعی در حوزة اقتصادی مواجه شدند. بخش خصوصی در این کشورها، در نتیجة تغییر شكل سیاستهای بازرگانی، فعالتر و آزادسازی قیمتهای داخلی در بازارهای مختلف اقتصادی، بهمورد اجرا درآمد. بهطور مشابه، توسعة بازار سرمایه بهمنظور آزادسازی سرمایهگذاری و هماهنگی با اقتصاد خارجی، با جدیت دنبال شد. اما عملكرد ضعيف دولت در اقتصاد كه تحت لواي خصوصيسازي انجام ميشد، بخش خصوصي را به حاشيه ميراند كه تجربة اقتصاد ايران مصداق بارزي از آنست. پژوهشها نشان دادند که وجود دو دسته از شرایط برای موفقیت خصوصیسازی الزامیست. نخست؛ ((شرایط عمومي كشور)) در حوزههای اقتصادی- اجتماعی- فرهنگی و سیاسی و دستة دوم، ((شرایط بازار)) در کشور است. در بُعد اقتصادی، موفقیت خصوصیسازی در کشورهای درحال توسعه، منوط به وجود نظام بازرگانی باز، ایجاد شرایط ثابت و ماندگار برای سرمایهگذاری و تشکیل سرمایه و درنهایت برخورداری از ظرفیت اداری باهماهنگ و پیشرفته است. شرایط بازار نیز عاملی مهم برای موفقیت خصوصیسازی بهشمار میآید. بهاینترتیب، شركت خصوصیسازیشده كه كالاهای بازرگانی تولید میكند و در بازار رقابتی به فعالیت مشغول است، باید بتواند كارایی خود را تحت نظر بخش خصوصي شناختهشده و معلوم، بهبود دهد، درحاليكه انتشار سهام (عدالت) و روشهاي اجباري يا نيمه اجباري خصوصيسازي كه سرمايهگذاران خصوصي در آن كاملاً ناپيدا هستند، هرگز نميتوانند به اهداف فوق جامة عمل بپوشانند، چراكه نخست، بخش خصوصي معلومي در اقتصاد وجود ندارد، دوم اكثر شرکتهای دولتی بهصورت انحصاری عمل میكنند و سهامداران مجازي هرگز كنترلي بر روند فعاليتها نخواهند داشت، سوم ظرفیتهای اداری كشور كه در سطح محدودي قرار دارند، هرگز نميتوانند خود را با يك واگذاري وسيع هماهنگ ساخته و ارتباطي ارگانيك ميان سهامداران مجازي برقرار كرده و بنابراين، بسيار ناكارآ عمل ميكنند و چهارم، عدم وجود بازار پول و سرماية خصوصي، شرايط نامطلوبي براي موفقيت خصوصيسازي كه در اينجا، بخش اعظمي از آنرا سهامداران مجازي تشكيل ميدهد، برقرار ميكند. در این رابطه باید به نکات زیر توجه داشت: نخست آنکه، مشكلات و بوروکراسیهای اداری، موجب ميشوند كه تغییرات فنآوری كه به افزایش رقابت میانجامد، در فرآيند واگذاريهاي ناكارآ كاهش يابد؛ دوم، واگذاري از نوع انتشار سهام (عدالت) در شرايط پيدايي مشكلات اداری در بخشهای رقابتی اقتصاد كه از پیچیدهگي زيادي برخوردار است و حتي ميتواند سبب کمرنگتر شدن سرمایهگذاری بخش خصوصی شود، به تخريب گستردة بازار پول و سرمايه منتهي شده و درنهايت، شرايط را براي خصوصيسازي ناهموار ميكند. سوم، در بخشهایی از اقتصاد که بازپرداخت سرمایه به زمان بیشتری نیازمند است، یعنی بخشهایی كه از سیستم اداری پیچیدهتری برخوردارند و شامل جادهها، فرودگاهها، خطوط راهآهن و تأسیسات آبرسانی میشوند، يا بنگاههايي كه درحال ورشكستگياند و دولت براي حفظ آنها، اقدام به انتشار سهامشان ميان مردم و متعاقب آن، پرداخت كمكهاي فروان براي سرپانگهداشتن اين قبيل بنگاهها كرده است، به دليل تخريب گستردهاي كه در بازار پول و سرمايه رخ داده، بهطور دقیق معلوم نیست كه در بلندمدت، انتشار اين قبيل سهام (عدالت) يا واگذاريهاي اجباري و نيمه اجباري، تا چه اندازه با موفقیت روبهرو شود.
ثبات اقتصاد كلان و آزادسازی تجارت از عوامل مهم در موفقیت خصوصیسازیاند. شایان ذکر است که برای كشورهای درحال توسعة با درآمد پائین، شرایط قبل از خصوصیسازی باید بهصورتی باشد كه فرایند خصوصیسازی بتواند به طور مؤثر عمل كند. این شرایط شامل تغییرات اقتصاد کلان، بهبود چارچوبهای اداری، تقویت سیستم پولی و مالی است. بهعلاوه، کاهش موانع برای رقابت محصولات تجاری در بازارهای بینالمللی و تعمیق و توسعة بازار رقابتی، نیز از عوامل مهم موفقیت خصوصیسازی محسوب میشوند. پژوهشهای کاربردی متعددی نشان دادهاند، از آنجاییكه بسیاری از كشورهای درحال توسعه هنوز از لحاظ سیاسی و یا اقتصادی، ظرفیت تحمل اجرای تمامی برنامههای خصوصیسازی را ندارند، تغییر نگرش در "چگونگی مالكیت"، از الزامات خصوصیسازی موفق در این کشورهاست. بدیهی است که فهم كامل تأثیر خصوصیسازی در کشورهای درحال توسعه، نیاز به پژوهشهای جامع در اقتصاد كلان کشورهای ذکرشده است. همچنین بررسی تأثیر تغییر در مالكیت شركتها بهاضافة بررسی اثرهای برنامههای خصوصیسازی در بازارهای پول و سرمایه (بویژه بررسی سرمایهگذاری مستقیم خارجی) و نیروی کار (اشتغال) از اهمیت بهسزایی برخوردار است، درحاليكه هيچكدام از مطالعات نظري، انتشار سهام (عدالت) و خصوصيسازيهاي اجباري يا نيمه اجباري را روش موفقي براي بهبود بازارهاي پول و سرمايه نميدانند، بالعكس انتشار اين قبيل سهام به تخريب فراگير اين بازارها ميانجامد. درحاليكه ميتوان بهجاي انتشار اين قبيل سهام، به شناسایی شرکتها برای اصلاح، ادغام یا انحلال در فرآيند خصوصيسازي مبادرت ورزيد كه بهقرار زیر ميتوان خلاصه كرد:
1- برنامههای متعددی برای اصلاح شرکتهای دولتی در کشورهای درحال توسعه به مورد اجرا گذاشته شده است که از جملة این اقدامات میتوان به شناسایی شرکتها برای انحلال، ادغام، بازسازی، دوبارهپروری و یا واگذاري كامل به بخش خصوصي اشاره کرد؛ اما برخي از كشورهاي درحال توسعه از روشهاي ناكارآ بهره جسته، بر مشكلات اقتصادي اضافه ميكنند.
2- در بسياري از کشورهاي درحال توسعه، اقدامات برای بازسازی شرکتهای دولتی با آنچه در آغاز برنامه پیشبینی میشد، با کُندی صورت میگيرد و از آنجايي كه دولتها بهدنبال يك خصوصيسازي سريعاند، واگذاري شركتها به عموم از طريق انتشار سهام (عدالت)، جذابيت بيشتري داشته و با اهداف ايدئولوژيكي سازگاري نزديكتري دارد كه عدم موفقيت اين اقدام در كشورهاي اروپاي شرقي بهروشني نشان داده شده است؛
3- بههمین صورت انحلال شرکتها و خصوصیسازی آنها با تأخیر بسیاری صورت ميگرفت. تأخیر دراین بخش، به دلیل مشکلات فنی و قانونی، همچنین ظرفیتهای بسیار ضعیف مدیریتی، فقدان خریداران خصوصی معتبر و از همه مهمتر، تعهد بسیار ضعیف سیاسی در این کشورهاست كه براي رهايي از آن، خصوصيسازيهاي اجباري يا نيمه اجباري در دستور كار دولت قرار ميگرفت؛
4- بعضی از کشورهای درحال توسعه (برای مثال کشور بولیوی) با ترکیب سیاست قیمتی انعطافپذیر، خصوصیسازی و کاهش در اشتغال شرکتهای دولتی، موفق به کاهش انتقال منابع بودجهای به شرکتهای دولتی شدهاند و برخي ديگر از كشورها، با اتخاذ روشهاي ناكارآمد در فرآيند خصوصيسازي، تنها بر هزينههاي جاريشان اضافه كرده و كسري بودجهاشان را فزوني بخشيدهاند (براي مثال، ايران)؛
5- برای آندسته از کشورهایی که هنوز در مالکیت بخش دولتی ماندهاند، کوششهائی برای بهبود کیفیت مدیریت، بهوسیلة اعطای استقلال داخلی به آنها و ایجاد انگیزه از راه قراردادهای متفاوت که در آنها اهداف و عملکردها بهطور صریح مشخص شدهاند، به عمل آمده است (برای مثال در کشورهایی چون گامبیا، سنگال و توگو)؛
6- در برخي از كشورها، تلاش برای بهبود ساختار مالی شرکتهای موجود توسط اصلاح قیمتها و بهبود مدیریت هزینهها و درآمدها بهعمل آمده، درحالي كه روند تخريب قيمتها به دليل دخالتهاي فراوان دولت در اقتصاد كشورهاي ديگر (ازجمله ايران)، ادامه پيدا كرده است؛
7- تجربه نشان داده که بهبود کارایی و کاهش هزینهها در كوتاه مدت، امری بسیار دشوار است. اشتغال اضافی، یکی از دلایل مهم عدم کارایی است، درحالیکه قوانین دست و پاگیر در مورد قیمتها و بازار نیروی کار، موجب کُندی بهبود اوضاع اقتصادی میشود، بنابراين درگيركردن غيرمستقيم مردم (براي مثال، انتشار سهام عدالت) در فرآيند خصوصيسازي كه به اشتغال لطمهاي وارد نسازد، ميتواند مؤثرترين راه پنداشته شود؛ فارغ از آنكه چنين روشهايي ممكن است عدم كارايي بالايي را در تمامي سطوح اقتصاد بهوجود آورد.
8- در اصلاح ساختار شرکتهای دولتی بويژه بنگاههاي زيانده، بهبود نظامهای محاسباتی، بهعلاوه شفافسازی فعالیتهای مالی آنها با دولت و نظام دولتی، میباید مد نظر قرار گیرد. اما كشورهاي درحال توسعه توان انجام فوري آنرا نداشته و اگر در معرض فرآيند خصوصيسازي قرار گيرند، مؤثرترين راه را انتشار سهام (عدالت) يا واگذاريهاي اجباري يا نيمه اجباري تشخيص ميدهند.
تجربه کشورهای درحال توسعه ازجمله ايران، حاکی از این واقعیت است که بخش شرکتهای دولتی در چند دهة گذشته از گسترش قابلتوجهی برخوردار شده و بخشهای کلیدی اقتصاد را تحتالشعاع خود قرار داده است. این بخش، یکی از قسمتهای ((هزینهبر)) در بخش تولیدی بهحساب آمده، فعالیتهای بخش خصوصی را ضعیف و تحتالشعاع خود قرار میدهد. با وجود این، در عمل مشاهده میشود که اصلاحات در بخش مذکور، بسیار کُند و با دشواری صورت میگیرد. به اضافه آنکه، رسیدگی به حسابها و دفاتر، وضعیت مالی، عملکرد شرکتها و ارائة آمار و اطلاعات دقیق از وضعیت شرکتهاي دولتی، خالی از ابهام نیست. مشاهده شده است که بسیاری از شرکتهای دولتی به امر تولید، بازاریابی و توزیع مشغولاند که البته این دسته از فعالیتهای اقتصادی با کارایی بهتر و بیشتر، میتواند توسط بخش خصوصی صورت پذیرد. بايد توجه داشت كه اصلاح ساختار اقتصادی در کنار خصوصیسازی از اهمیت زیادی برخوردار است، ولی فشار هزینهای این شرکتها بر بودجة عمومی از یک طرف، و کاهش بهرهوری و کارایی آنها از طرف دیگر، ((خصوصیسازی)) واقعي را امري اجتنابناپذير كرده و روشهاي ناكارآي انتشار سهام (عدالت) و خصوصيسازيهاي اجباري يا نيمه اجباري درحاليكه بر ناكارابودن اقتصاد ميافزايد، سلطة دولت بر اقتصاد را فزوني خواهد بخشيد.
هميشه سبز و آفتابي باشيد.
